As bancadas estaduais de deputados e senadores destinaram apenas 20% dos R$ 14,2 bilhões de suas emendas ao Orçamento para realizar obras em 2025. A distribuição dribla a determinação do STF (Supremo Tribunal Federal) para que esse dinheiro seja direcionado a projetos estruturantes e investido de forma coletiva, sem fragmentação entre os parlamentares.
A cada R$ 5 das emendas de bancada, que devem ser indicadas em conjunto pelos parlamentares de cada estado, R$ 4 serão gastos em custeio de serviços ou compra de máquinas e equipamentos. Nessas modalidades, os congressistas conseguem dividir o valor entre eles para atender as suas bases eleitorais em municípios.
A divisão da verba foi identificada em estudo da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados encomendado pela deputada Adriana Ventura (Novo-SP), a pedido da Folha.
“Os dados sugerem distanciamento do objeto das emendas de bancada estadual do modelo preconizado”, escrevem os autores do estudo. “A análise da legislação e dos dados mostra que ainda não há clareza suficiente sobre o caráter estratégico e estruturante das emendas de bancada estadual. A definição na legislação é vaga, o que dificulta sua aplicação prática.”
A divisão das emendas de bancada entre os parlamentares é popularmente conhecida no Congresso como “rachadinha” de verbas que deveriam ser coletivas. A partilha já foi criticada pelo STF e por especialistas em contas públicas, porque esses recursos deveriam ter o objetivo de viabilizar projetos estruturantes em cada região.
A lei aprovada pelo próprio Congresso em dezembro, após cobrança do STF por maior transparência desses recursos, diz que “as emendas de bancada somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes […], vedada a individualização de ações e de projetos para atender a demandas ou a indicações de cada membro”.
Essa modalidade, no entanto, reduz o potencial de ganhos políticos individuais para os congressistas. Dias depois de aprovarem a lei, parlamentares se reuniram e decidiram direcionar a maior parte das verbas para ações que podem ser individualizadas. Dos R$ 14,2 bilhões, apenas 8% vão para obras com objeto determinado.
O restante foi distribuído para ações e programas que os deputados e senadores podem, na fase de execução, direcionar para municípios ou associações controlados por aliados.
Cada estado terá, neste ano, R$ 528 milhões dessas emendas, que têm execução obrigatória. Os valores ainda serão ratificados pelo Congresso, que deve aprovar o Orçamento de 2025 nesta semana.
O volume total direcionado para obras neste ano será inferior ao valor usado para a compra de máquinas e equipamentos, investimento que ficará com 22% das verbas, segundo a consultoria da Câmara. Além disso, 58% serão destinados para custeio, em especial transferências diretas aos municípios.
A preferência por custeio, dizem os técnicos no documento, pode ocorrer também pela dificuldade dos entes federativos de dar rápida vazão aos recursos recebidos. Enquanto as verbas para manutenção de serviços públicos são praticamente todas repassadas, o dinheiro para obras acaba pouco utilizado no ano fiscal pela demora em executá-las.
As grandes obras tocadas pelos governos estaduais também não costumam render dividendos políticos para os congressistas, que preferem distribuir o dinheiro para prefeitos aliados, que poderão ajudá-los a se reeleger. Por isso, ao longo dos anos, essas emendas perderam o caráter estruturante e foram direcionadas para demandas locais, aponta a consultoria.
No período 2021 a 2024, segundo o estudo, houve crescimento de 303% no volume de transferências para municípios em comparação com 2017 a 2020. Já as verbas para os estados ficaram estagnadas.
“Normalmente, projetos estruturantes e demais ações estratégicas de elevado impacto estadual ou regional são executados pelo estado ou pela União. O crescimento das transferências para os municípios é um indício da crescente preferência por projetos e ações de impacto local, o que se distancia do objetivo inicial das emendas de bancada”, dizem os autores.
A destinação de recursos para custeio ou aquisição de equipamentos, dizem os técnicos no estudo, não significa necessariamente que as ações não podem ser estruturantes. Isso dependerá da coincidência entre as indicações e “as prioridades e políticas públicas”, além da necessidade de cada estado.
Para fugir de amarras maiores, o Congresso listou 20 áreas como prioritárias na lei de regulamentação das emendas e abarcou praticamente todos os serviços públicos como ações estruturantes.
Para a deputada Adriana Ventura, o modelo cria desigualdade na distribuição das emendas. “Parlamentares indicam milhões sem seus nomes aparecerem, enquanto outros ficam sem nada. Estamos institucionalizando a rachadinha e enganando a população com um sistema que não resolve nada”, afirmou.
O estudo revela ainda uma brecha usada para individualizar os recursos e fugir da elaboração coletiva. As bancadas aprovam emendas para os estados, mas mudam a modalidade de aplicação durante a fase de execução e dividem as verbas entre prefeituras aliadas.
“Dessa forma, fica reduzida a eficácia do controle prévio das programações”, afirma o documento. O artifício continua autorizado na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2025.
Em 2023, o Congresso aprovou inicialmente R$ 4,7 bilhões em verbas para os estados, mas cortou o valor ao longo do ano. Menos da metade (R$ 2,3 bilhões) foi empenhada. Já as transferências para os municípios eram R$ 890 milhões no Orçamento aprovado e chegaram a R$ 3,5 bilhões com as mudanças.
A tentativa de individualizar as emendas de bancada, apesar dos vetos da lei e do STF, pode causar ainda novos conflitos entre os congressistas e o governo.
A consultoria da Câmara destaca que a lei aprovada deixa pontos em aberto, como não ser “clara quanto à proibição de contemplarem múltiplas obras no âmbito de um estado” e inserir “categorias conceituais confusas”. Esses problemas, sugerem os técnicos, precisarão ser esclarecidos pelo governo quando for executar as emendas.
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